Политолог Андрей Максимов — о том, почему Кремлю выгодны прямые выборы мэров и сильная местная власть — igryzone.ru

Сегодня, 28 ноября, сразу на шести площадках — в Москве, Санкт-Петербурге, Самаре, Екатеринбурге, Перми и Ставрополе — начинается традиционный Общероссийский гражданский форум. В этом году он посвящен жизни в постковидное время. Одна из тем — судьба местного самоуправления в России. Мы поговорили со спикером форума, политологом, экспертом Комитета гражданских инициатив Андреем Максимовым о том, почему для российской власти выгодны прямые выборы мэров, почему провалилась идея назначать глав городов, куда исчезли сильные кандидаты на местных выборах и как можно это исправить. 

По мнению эксперта, возвращение прямых выборов мэров может стать катализатором протестов в России / Znak.com

«Поправки в Конституцию сохранили статус-кво»

— В поправках в Конституцию, инициированных президентом Владимиром Путиным, прописано, что теперь «органы местного самоуправления (МСУ) и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти». Как вы себе представляете, как это будет устроено? Действительно ли российские власти попытаются решить МСУ самостоятельности?

— С точки зрения формальной юридической ткани и правовой теории поправки в Конституцию не совершили революции в области МСУ. В любом учебнике и до этого было написано, что МСУ — это уровень публичной власти. 

При обсуждении поправок в Конституцию были разные предложения. Мы предлагали закрепить принцип субсидиарности, то есть усилить МСУ. Были и другие предложения, направленные на серьезное огосударствление МСУ, вплоть до попыток его исключить из Конституции. В реальности при принятии поправок сложился баланс сил, в котором юридическая форма соответствует уже сложившемуся статус-кво. Однако понимание, как должно развиваться МСУ по новым конституционным нормам, разное. 

С моей точки зрения, статус МСУ как уровня публичной власти должен выражаться в том, что этот статус должен быть более четко определен: должны быть определены полномочия, обеспечивающие механизмы, чтобы муниципальная власть могла действительно управлять коммунальным хозяйством, благоустройством, градостроительной деятельностью. Должны быть определены ресурсы, бюджетная обеспеченность. Должен быть выровнен статус муниципальных служащих с госслужбой. Механизмы ответственности должны четко корреспондировать тому, что предусмотрено госслужбой. 

Я бы понимал изменения Конституции в таком ключе: что ресурсы, возможности, регламенты, ответственность местной власти должны быть более четко определены.

Мне не очень нравится, что исчезло упоминание сельских и городских поселений. 

— Почему? 

— Потому что это низовой уровень публичной власти, наиболее приближенный к людям. Это основа МСУ практически во всех странах, где исторически оно существует. Основной уровень МСУ в европейских странах — коммуна, это аналог наших поселений. МСУ прежде всего должно быть поселенческим. 

/ Znak.com

Формулировка, которая сейчас в Конституции, не отрицает поселенческий принцип. 

Я бы предложил защитникам местного самоуправления не отчаиваться и не переживать, что его остатки будут уничтожены на корню. Мне кажется, этого не произойдет. 

«Модель сильных выборных мэров — эффективнее»

— Насколько я знаю от источников, на федеральном уровне обсуждается очередная реформа местного самоуправления, связанная со способом выбора глав крупных городов. Насколько мне известно, обсуждаются две диаметрально противоположные идеи: первая — чтобы губернаторы назначали мэров, вторая — возвращение прямых всенародных выборов глав. Вы как оцениваете оба предложения? Какое из них более подходит современной России?

— Я, безусловно, являюсь сторонником прямых выборов мэров. У нас есть исследования, подтверждающие большую эффективность этой модели. 

Андрей Максимов

Мы в Комитете гражданских инициатив в прошлом году выпустили доклад, который неофициально называется «Куда уходят мэры». Он посвящен тому, как формируется корпус мэров и какова судьба их представителей. Информация о том, что 15% мэров по окончании срока подвергаются уголовному преследованию, оказалась наиболее востребована СМИ. 

Доклад написан на опыте 109 городов. Мы проверили гипотезу противников прямых выборов мэров, которые говорили, что мэры, назначаемые по конкурсу, — это профессионализация муниципального управления, это снижение количества ошибок, повышение уровня образования, снижение конфликтности власти. Все эти аргументы были опровергнуты этим исследованием. 

Мы видим, что, с одной стороны, за 10 лет (с 2008 по 2019 год) у нас произошло двукратное изменение доминирующей модели. Если в 2008 году 74% мэров этих городов выбирались на прямых выборах, в 2014-м в 57% доминировала система сити-менеджеров, то в 2019 году доминирует модель «наемного сильного мэра». 

В итоге:

Омоложения состава мэров не произошло: средний возраст остается на уровне 47-48 лет.Территориальная мобильность: было предположение, что профессиональные мэры будут ездить из региона в регион и работать на конкурсной основе. Этого тоже не произошло, конкурсы не привели к появлению когорты мэров. Образование. Как ни парадоксально, с переходом к назначению профессиональный уровень мэров снизился. Упало число мэров, которые имеют второе высшее образование, ученую степень, окончили ведущие вузы страны. Доля тех, кто имеет техническое образование, снизилась, как и доля тех, кто имеет экономическое образование. Вдвое выросло число тех, кто имеет юридическое образование. То есть тех, кто готов развивать город экономически или технически поддерживать коммунальные системы, стало меньше. А тех, кто пытается все документационно правильно обеспечивать, стало больше. Но почему-то это не привело к снижению процента мэров, подвергающихся уголовному преследованию. Парадокс. 

Мировая практика показывает, что наемные мэры — система, которая применяется в ограниченном количестве стран и нигде не доминирует. В Германии опробовали четыре модели и пришли к выводу, что модель сильных выборных мэров — эффективнее. Вся страна пришла к этой модели.

В России выбранный жителями мэр, возглавляющий администрацию, — это возможность для жителей самостоятельно определять судьбу города, возможность мэру опираться не только на ресурс чиновников и бюджет, но и на волеизъявление жителей; и это сдерживающий механизм для региональных властей, которые сталкиваются с хозяевами территорий. Я убежден, что для федерального центра благо, если сильные мэры будут брать на себя вопросы, которые возникают на месте. Сильные мэры также сбалансируют губернаторов, которые могут оказаться чрезмерно влиятельными и неуправляемыми. 

— Сильные мэры ведь также могут стать «громоотводами» для региональных властей — в политическом смысле. Если в городе что-то неприятное происходит, всегда ответственность можно переложить на избранного мэра. Если мэр — назначенец, виноватым во всем становится губернатор. 

— Согласен. Беда в том, что мэры уже сегодня являются «громоотводами» в плане юридической ответственности. Хотя, по идее, нести ее в соответствии со своими ресурсами, бюджетами и полномочиями они не могут. Например, в Норильске единственный, кто понес ответственность за разлив нефти, был мэр, хотя за это отвечают регион, Федерация, предприятия. Юридически они отвечают, а политическим «громоотводом» не являются. 

«Чем больше у людей ресурсов, тем более они активны»

— У жителей есть спрос на сильных мэров или это только у нас в Екатеринбурге такая иллюзия из-за того, что у нас сейчас активисты пытаются вернуть прямые выборы? В перспективе может ли требование вернуть выборы мэра стать катализатором больших протестов в России?

— Мне кажется, что да. Есть очевидный запрос, он фиксируется социологически — по опросам две трети россиян выступают за прямые выборы. Исследования не показывают, насколько люди готовы бороться за выборы. Но мы помним ситуацию в Нижнем Новгороде, где жители отстаивали выборы. Мы понимаем ситуацию в Екатеринбурге. Наверное, это зависит от того, каков региональный, городской менталитет, насколько у города развита идентичность. В Екатеринбурге, например, идентичность — сильная штука. 

Митинг против отмены выборов мэров в Екатеринбурге / Znak.com

Сейчас желание вернуть выборы проявляется в разных городах: Тольятти, Красноярске, Тамбове. Это не единичный случай. Но реальные возможности населения поучаствовать в определении схемы муниципальной власти невелики. Референдум провести невозможно, поскольку это не вопрос местного значения. Отстоять прямые выборы в Законодательных собраниях пока не удается. Нужно думать о том, как конституционную норму о праве населения муниципалитетов определить структуру МСУ воплотить в реальной практике. 

— Повышается ли интерес граждан, их вовлеченность в такие формы, как ТСЖ, ТОС, совсем крошечные единицы МСУ, где люди могут решать вопросы сами, не надеясь на власть?

— Здесь социологически померить не удается, но есть экспертные наблюдения. Они показывают, что 10-20 лет назад локальное самоуправление было верхушечным явлением, носителями которого были сами мэры. Есть ощущение, что в последние 5-10 лет увеличилось число людей, которые готовы чуть больше уделять времени самоуправленческим практикам. Снизу начало прорастать. Это инициативные группы: за/против парка, за/против храма, за пруд или его очистку. Это и ТОС, и оживление жилищного самоуправления. 

Мы выявили четкую закономерность: чем больше у людей ресурсов, чем больше они могут повлиять на что-то, тем более они активны.

Если люди видят, что ТОСы реально становятся инструментом решения локальных проблем, улучшения жизни людей во дворе, доме, микрорайоне, они начинают включаться. Точно так же если люди не видят возможности на что-то повлиять, если от городского самоуправления мало что зависит: денег нет, власти нет, то и на муниципальные выборы приходят 10-20% жителей, а на федеральные — 50-70%, потому что они понимают, что реальная возможность повлиять на их жизнь есть у президента, правительства, может быть, у Госдумы, но не у мэра и городского собрания. 

Члены инициативной группы по возвращению прямых выборов / Znak.com

Низкая явка на выборы — не признак того, что жители недооценивают роль муниципальной власти, а, напротив, что они реально оценивают ее. 

— Как вы относитесь к истории с уборщицей, которая стала главой поселения в Костромской области? 

— Я отношусь к этому не как к недоразумению или глупости людей, а как, может быть, к их ценностному выбору. Мы знаем такие истории, когда, например, шли на выборы начальник и его водитель и водитель побеждал. На мой взгляд, на локальном уровне люди прекрасно понимают, кто это и за кого они голосуют. Но это значит, что ценность самоуправления важнее качества самого управления. В том числе это ценность честных выборов и возможности выдвижения альтернативных кандидатов. 

Право граждан на выбор человека, который выражает их мнение, часто важнее гладкости и стройности управленческих механизмов. Для работы этих механизмов есть слой чиновников, которые управление поддерживают, поэтому чаще всего катастрофы от того, что один мэр сменяет другого, не происходит. Наоборот, возрастает качество политической культуры, и в следующий раз люди могут сделать уже другой выбор. 

«Чтобы куда-то пошли интересные, сильные люди, им нужна мотивация» 

— За последний год в России было много местных конфликтов: Куштау, Шиес, Хабаровск. Хочется понять, насколько разрешение местных конфликтов в пользу протестующих может в будущем повлиять на систему? Не получится ли так, что маленькая победа активистов сегодня в долгосрочной перспективе приведет к закручиванию гаек и ухудшению жизни тех же активистов?

— На этот вопрос нет однозначного ответа. С одной стороны, мы понимаем, что локальный интерес практически всегда ущемляется, несмотря на все попытки отстоять мнение жителей. 

К сожалению, мы не сможем просчитать, каких ситуаций больше: когда власть идет навстречу протестующим или власть идет навстречу другим интересантам. Но надо сказать, что существуют и те, и другие ситуации. 

Никита Телиженко / Znak.com

Поиск правильного решения — это задача сложной медиации. Сами технологии до сих пор не очень понятны. Правильный, оптимальный баланс интересов — это то, что сложно найти и надо искать в каждой конкретной ситуации. Мы на площадке Общероссийского гражданского форума будем все стороны этого многоугольника рассматривать вблизи. Мы посмотрим, как сбалансировать мнение локальных жителей и интересы больших территорий, позиции властей, жителей и застройщиков, как сбалансировать необходимость сохранения наследия и необходимость развития города. Очевидных ответов на эти вопросы нет, но интересный разговор, возможность нестандартных идей — то, что мы получим в результате этой дискуссии. 

— Куда, по-вашему, исчезли самостоятельные, сильные кандидаты с муниципальных выборов?

— Здесь две стороны медали. Первая — для того, чтобы куда-то пошли интересные, сильные люди, им нужна мотивация. Когда роль муниципальной власти компактизируется, вряд ли это повышает мотивацию людей участвовать в таком управлении. Людей, которые что-то собой представляют и идут туда, становится объективно меньше. Кроме того, возрастают риски. Вспомните про 15% мэров, которые подвергаются уголовному преследованию. Эти риски люди оценивают как реальные, они нутром чувствуют, что здесь засада. 

Вторая сторона — у нас совершенно не поставлена работа по созданию кадрового резерва. Мы уже несколько лет в Союзе российских городов бьем тревогу, что профессионализация муниципального управления падает и при этом огромное количество людей, имеющих высокий профессиональный уровень, оказываются без дела. Они уходят в бизнес, иногда — на нижестоящие позиции. Ротация корпуса мэров чудовищная: продолжительность нахождения в должности — 2-3 года. Это значит, что за каждым мэром меняется значительная часть замов. А предыдущие уходят в никуда. 

Если бы была некая межрегиональная база таких специалистов — это была бы очень полезная инициатива. Мы должны не через модель сити-менеджеров или наемных мэров искать профессионализацию муниципального управления, а через как раз формирование слоя вторых-третьих лиц, которые являются не представителями населения, а профессиональными чиновниками. Чтобы у них была возможность, если у них не сложились отношения в одном городе, переехать в другой город и там проявить свои таланты. Это правильные шаги, которые у нас пока никто не сделал. 

Хочешь, чтобы в стране были независимые СМИ? Поддержи Znak.com